Понятие закона о лоббизме: цели и ключевые положения.
Международная практика регулирования лоббизма.
История попыток принятия закона о лоббизме в России.
Аргументы «за» и «против» принятия закона о лоббизме в РФ.
Последствия отсутствия закона: как лоббизм осуществляется в России де-факто.
Альтернативные механизмы регулирования лоббистской деятельности в РФ.
Заключение.
Источники и ссылки.
Исследование законодательства о лоббизме было проведено в рамках проекта ArtNavi с целью проанализировать возможности использования легальных механизмов взаимодействия бизнеса и власти для развития и внедрения блока «Арт-аудит», являющегося составной частью проекта.
1. Понятие закона о лоббизме: цели и ключевые положения.
- Понятие закона о лоббизме: цели и ключевые положения.
Закон о лоббизме — это специальный нормативный акт, регулирующий деятельность по влиянию на органы власти (лоббистскую деятельность) с целью продвижения чьих-либо интересов при принятии государственных решений.
Главные цели такого закона — сделать лоббирование прозрачным и подотчетным, предотвратить превращение его в коррупцию, и установить «правила игры» для взаимодействия бизнеса, граждан и власти.
Как правило, закон о лоббизме преследует задачи:
— узаконить лоббистскую деятельность как легитимную форму коммуникации между обществом и властью. — обязать лоббистов регистрироваться и отчитываться о своих контактах и расходах. — установить ограничения и этические стандарты (например, «оборотные двери» — запрет чиновникам сразу становиться лоббистами после увольнения). — определить ответственность за нарушения правил лоббирования
Ключевые положения типичного закона о лоббизме включают четкие дефиниции лоббистской деятельности и статуса лоббиста. — введение реестра лоббистов (обязательная государственная регистрация всех, кто профессионально оказывает лоббистские услуги). — требование регулярной отчетности о том, в чьих интересах и с какими должностными лицами ведется работа. — а также перечень прав лоббиста при взаимодействии с властью и обязанностей (соблюдать правила, раскрывать информацию и пр.)
Например, в модельном законе СНГ «О регулировании лоббистской деятельности» (принятом Межпарламентской ассамблеей СНГ в 2003 г.) предусматривалось, что лоббист — это гражданин, прошедший государственную регистрацию и получивший лицензию, действующий от имени клиента по доверенности; ему гарантируется доступ в органы власти и право получать открытые материалы по законопроектам, но он обязан представить должностному лицу сведения о своей регистрации и впоследствии отчитываться о деятельности.
Таким образом, основной смысл закона о лоббизме — ввести лоббирование в правовое поле, сделав его открытой, регулируемой практикой, полезной для процесса выработки политики, но не наносящей ущерба общественным интересам.
2. Международная практика регулирования лоббизма.
Опыт разных стран показывает широкий спектр подходов — от жесткого законодательного регулирования до почти полного отсутствия специальных норм.
Общая тенденция такова: англосаксонские страны первыми приняли законы о лоббизме, тогда как во многих других государствах лоббирование долгое время оставалось вне прямого закона, регулируясь лишь косвенно или этическими кодексами.
США стали пионерамирами в легализации и регламентации лоббизма.
Еще в 1946 году Конгресс принял первый федеральный «Закон о регулировании лоббизма», требовавший от лоббистов в Конгрессе регистрацию и раскрытие информации о клиенте, размере гонораров и подаваемых петициях.
В 1995 году вступил в силу более всеобъемлющий «Закон о раскрытии лоббистской деятельности» (Lobbying Disclosure Act), который дал современное определение лоббиста (лицо, которое получает вознаграждение и тратит значительное рабочее время на продвижение интересов клиентов) и обязал лоббистов регулярно отчитываться; был создан публичный список зарегистрированных лоббистов при Палате представителей и Сенате.
Европейский союз:
На уровне институтов ЕС тоже выработаны правила прозрачности.
Европарламент еще в 1995 году создал добровольный реестр лоббистов, к которому Еврокомиссия присоединилась в 2008 г., а с 2011 года действует Единый «Регистр прозрачности» ЕС (Joint Transparency Register) для всех организаций, стремящихся влиять на политику ЕС
Первоначально участие в реестре было добровольным, но фактически обязательным для получения доступа в Европарламент и Комиссию.
В 2021 году Европарламент, Совет ЕС и Еврокомиссия заключили новое Межинституциональное соглашение, сделавшее регистрацию обязательной условием допуска интересов представителей к участию в консультациях и мероприятиям при всех трех институциях.
Теперь любые компании, НКО или консультанты, желающие встречаться с еврокомиссарами, депутатами Европарламента или представителями Совета ЕС, должны быть в реестре и соблюдать кодекс поведения.
Нарушения (например, сокрытие информации) могут привести к исключению из реестра или лишению доступа к институтам ЕС.
Этот шаг направлен на повышение прозрачности и доверия, учитывая возросший масштаб лоббизма в Брюсселе.
Канада ввела законодательный контроль над лоббизмом в конце 1980-х.
Акт о регистрации лоббистов 1989 г. (Lobbying Registration Act) — ныне Акт о лоббистах (Lobbying Act) — требует обязательной регистрации всех лиц, контактирующих с чиновниками или парламентариями от имени третьих сторон.
В Канаде создан независимый надзорный орган — Уполномоченный по лоббизму (Commissioner of Lobbying), назначаемый парламентом на 7 лет и отчитывающийся ежегодно о соблюдении закона и Кодекса поведения лоббистов.
Законом введен строгий «период охлаждения»: высокопоставленным бывшим госслужащим (министрам, замминистра и пр.) запрещено работать лоббистами в течение 5 лет после ухода с должности
Лоббисты обязаны ежеквартально предоставлять отчеты о своих коммуникациях с должностными лицами, с указанием тем и клиентов; эти сведения публикуются в открытой базе данных.
Несоблюдение требований (например, умышленное предоставление ложных сведений) грозит штрафами до 200 тысяч канадских долларов или даже тюремным сроком до 2 лет
До недавнего времени Германия относилась к странам с минимальным специальным регулированием лоббизма.
Формально при Бундестаге десятилетиями велся список аккредитованных лоббистов, которым выдаются пропуска в здание парламента
Однако единого закона о лоббистской деятельности долго не существовало: деятельность по представлению интересов на уровне правительства или земель не имела специализированного законодательства
Ситуация изменилась после ряда скандалов и под давлением общественности.
В марте 2021 года бундестаг утвердил Закон о регистре лоббистов (Lobbyregistergesetz), и с 1 января 2022 года в Германии введен обязательный публичный реестр лоббистов для взаимодействия с Федеральным правительством и парламентом.
Согласно этому закону, все организации и лица, регулярно влияющие на процесс принятия решений органов федерации, должны регистрироваться, раскрывать информацию о своих клиентах, бюджете на лоббизм и сферах интересов.
В 2024 году закон был дополнен: порог частоты контактов, при котором требуется регистрация, снижен (с 50 до 30 контактов за 3 месяца) расширен перечень данных, предоставляемых в реестр (включая сведения о бывших государственных должностях представителей интересов за последние 5 лет) и усилены санкции.
Нарушителей могут штрафовать (до €50 тыс.) и даже исключать из реестра, лишая права лоббировать органы власти.
Также Германия криминализировала так называемое «недобросовестное представление интересов» — вымогательство вознаграждения за обещание повлиять на решение чиновника (ст. 108f УК, введена в 2024 г.).
Таким образом, за последние годы Германия перешла от мягкой модели к достаточно строгому регулированию лоббизма.
Во Франции лоббизм долгое время регулировался фрагментарно, но в ответ на коррупционные скандалы были введены серьезные меры прозрачности.
В 2013 году закон «О прозрачности общественной жизни» учредил Высший орган по прозрачности общественной жизни (HATVP), которому поручено курировать и надзор за лоббистами.
С июля 2017 года во Франции введена обязательная регистрация лоббистов (их официально называют представители интересов) на специальном цифровом портале HATVP.
Закон (принят в конце 2016 г. в составе пакета «Сапен II») обязывает регистрироваться всех, для кого общение с публичными должностными лицами с целью повлиять на принятие решений составляет значительную часть деятельности.
После регистрации лоббисты должны ежегодно подавать декларации о своей деятельности — указывая расходы на лоббирование, сферы и предметы лоббирования, категории контактируемых должностных лиц.
Данные эти отчеты публикуются в открытом доступе.
За несоблюдение требований предусмотрена ответственность вплоть до уголовной (штрафы и даже тюремное заключение), хотя контроль носит в основном административный характер — HATVP мониторит отчеты и может передавать материалы в прокуратуру при грубых нарушенияхl.
Таким образом, Франция сейчас имеет одну из самых прозрачных систем в Европе: любой гражданин может через сайт HATVP узнать, какая организация лоббировала тот или иной закон, сколько средств на это потрачено и с кем из официальных лиц были контакты.
Кроме указанных стран, регулирование лоббизма также действует в Австралии, Великобритании, Ирландии, Израиле, Японии, Южной Корее, Польше, Литве и ряде других государств, хотя модели различаются.
Например, в Австралии и Великобритании существуют реестры лоббистов и кодексы поведения на основании правительственных указов (soft law), а в некоторых странах Восточной Европы (Литва, Польша, Венгрия) приняты специальные законы о лоббизме.
В большинстве же государств, где отдельного лоббистского закона нет, функционируют общие механизмы прозрачности — конституционное право на петиции, законы об административной процедуре, об обязательном раскрытии информации о деятельности властей и т. д., которые косвенно дисциплинируют лоббистскую деятельность.
3. История попыток принятия закона о лоббизме в России.
